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El derecho al debido proceso. En la primera Etapa del procedimiento de cobro de obligaciones tributarias.
Autor: Claudio Morales Borquez ( Abogado Defensa Deudores Tesorería)
Abandono de procedimiento en el juicio ejecutivo tributario.
El debate sobre del abandono de procedimiento se circunscribe, en primer lugar, a su procedencia en la primera etapa del juicio ejecutivo tributario. Me refiero a aquella etapa que se tramita íntegramente ante el propio Tesorero/Juez Sustanciador y en sede del Servicio Público.
Se trata de indagar si la inactividad en los procesos que tramita la Tesorería puede ser sancionada cuando aún el proceso se encuentra en la sede del Servicio Público.
Sin perjuicio de existir otros temas a resolver respecto del abandono de procedimiento en la primera etapa del juicio ejecutivo tributario, el señalado aquí, es el problema más frecuentemente abordado.
Ante la inactividad procesal en la etapa administrativa, tenemos los litigantes dos caminos como medio de defensa. La acción de prescripción y el abandono. Y tenemos que elegir uno.
Si se concluyese que ambos caminos son improcedentes, estaríamos frente a un proceso sempiterno.
Pues bien. Ocurre que la Tesorería se opone a ambos caminos. Y al hacerlo defiende, sin decirlo, la imprescriptibilidad y la inmortalidad de sus procesos. Los argumentos que esboza tesorería no son precisamente transparentes.
El abogado del servicio de tesorería en la historia del proceso ejecutivo de cobro de impuestos.
Si bien a primera vista –y como lo entiende el Servicio Público- el Abogado de Tesorerías es un abogado de cobranza, no existe en el Código Tributario ninguna disposición que -en la primera etapa del proceso- le ordene recaudar, cobrar o bien dirija u oriente su función al cobro, situación que se modifica en la segunda etapa del proceso ejecutivo donde efectivamente asume un rol activo en la cobranza.
Pese a las amplias potestades del Abogado del Servicio de Tesorerías,
no se puede ser optimista respecto a su ejercicio efectivo debido a “cadenas” a las que se encuentra sujeto y que le restan libertad para desarrollar a cabalidad la función encomendada por la ley. Tales cadenas son:
1. Deber de cumplir meta de recaudación con incentivos en dinero asociados a su cumplimiento.
2. Sujeción jerárquica al Tesorero/Juez y al Director Tesorero General.
3. Deber de cumplir lineamentos institucionales en materias de su jurisdicción.
4. Instrucción de sumarios administrativos por errores en materias de su exclusiva jurisdicción.
Derecho a la igualdad de armas
El legislador tiene el deber de otorgar paridad de oportunidades para los contendientes de un litigio, de manera que los litigantes tengan oportunidades procesales equivalentes para influir para la obtención de una decisión favorable a sus respectivas pretensiones, luego, y en la medida que se coloque a una parte en una posición de superioridad respecto de la otra, se verá vulnerado el derecho a la igualdad de armas.
La igualdad procesal debe evaluarse por la vía de comparar las herramientas procesales conferidas por la ley a cada una de las partes. Lo relevante a ser evaluado, es si existe desventaja o no para una de las partes en relación con la otra en un proceso en donde compiten o se enfrentan argumentos.
En el juicio ejecutivo tributario se produce un enfrentamiento entre el contribuyente ejecutado y un órgano de la administración del estado con potestades jurisdiccionales que le habilitan para resolver en su propia causa.
Derecho a presentar alegaciones y defensas
El ejecutado ejerce su derecho a defensa mediante excepciones o bien mediante la presentación de alegaciones o defensas (artículos 176, 177, 178 y 179 del Código Tributario.
Las excepciones -término que el Código Tributario utiliza como sinónimo de la expresión “oposición”- que puede hacer valer el ejecutado, son las señaladas en el artículo 177 del Código Tributario.
Si interpuestas excepciones por el contribuyente estas son rechazadas por el Abogado del Servicio de Tesorerías, la ley lo obliga a pedir pronunciamiento y fallo a la justicia civil ordinaria.
Las alegaciones -término que el legislador delegado utiliza como sinónimo de la expresión “defensas”- representan una verdadera piedra en el zapato para el ejecutado, toda vez que en el caso de ser rechazadas en sede administrativa, no existe obligación para el Abogado de la Tesorería de requerir a la justicia ordinaria para su conocimiento y fallo.
Este distinto tratamiento que el Código Tributario le concede a las excepciones y a las defensas no tiene una justificación racional.
Derecho a recurso
En cuanto derecho, el litigante debe tener certeza de cuáles son en cada caso los recursos que se pueden deducir, no siendo un asunto que pueda quedar a la imaginación, al azar o al arbitrio.
Se debe dar por vulnerado el derecho al recurso toda vez que el órgano o tribunal niegue de forma uniforme, sistemática y permanente la procedencia de la revisión de sus resoluciones –y de sus actuaciones- por otro órgano superior.
La Tesorería veda todos y cada uno de los medios de impugnación y revisión de las resoluciones dictadas por el Juez Sustanciador y el Abogado del Servicio de Tesorerías.
Pero el problema no se reduce a la negación de todos los remedios jurisdiccionales, sino que los argumentos que sostienen los rechazos surgen de fundamentos antagónicos y –en el caso del recurso de apelación- desafía sin rubor a la jurisprudencia de las Cortes de Apelaciones.
Embargo de remuneraciones en el juicio ejecutivo de cobro de obligaciones tributarias
Dispone el artículo 170 incisos 3 del código tributario “El embargo podrá recaer en la parte de las remuneraciones que perciba el ejecutado que excedan a cinco unidades tributarias mensuales del departamento respectivo”.
La Dirección del trabajo en dictámenes N°4591/51 y 1007 del año 2015, tras analizar las disposiciones contenidas en los artículos 57 del Código del Trabajo y 170 del Código Tributario, concluye que la norma del código tributario se encuentra derogada tácitamente.
Señala la Dirección del Trabajo que el 57 del Código del Trabajo constituye una garantía del trabajador frente a terceros, consistente en establecer un tramo de remuneraciones sobre el que no resulta procedente ejercer tal apremio, fijándose en 56 Unidades de Fomento y que cualquier acreedor de aquél, sin distinción, podrá iniciar acciones de cobro de conformidad al derecho general de prenda consagrado en el artículo 2465 del Código Civil, sobre el tramo de las remuneraciones que excedan de dicho límite, caso en el cual procederá el embargo de aquellas.
Historia del procedimiento de cobro ejecutivo de obligaciones tributarias
En la actualidad, es el Servicio de Tesorería General de la República, el órgano público encargado de la cobranza de impuestos y demás créditos fiscales.
Tal función hasta el año 1956 se encontraba a cargo del Servicio de Cobranza Judicial De Impuestos, servicio que ese año pasó a integrar la orgánica del Consejo de Defensa del Estado como Departamento de Cobranza Judicial De Impuestos, donde estuvo radicada la función hasta el año 1968.
La competencia para conocer del procedimiento ejecutivo especial recaía íntegramente en la justicia civil ordinaria.
El proceso se iniciaba con la confección de las nóminas de deudores morosos que bajo la firma del tesorero comunal constituían el título ejecutivo. Estas nóminas de deudores eran enviadas al Departamento de Cobranza Judicial del Consejo de Defensa del Estado, correspondiendo al Abogado de Cobranza del Consejo preparar y presentar la demanda ejecutiva ante el juez de letras de mayor cuantía.
Naturaleza jurídica del procedimiento de cobro ejecutivo tributario
La cuestión sobre la naturaleza jurídica de la primera etapa del procedimiento de cobro de obligaciones resulta relevante toda vez que la decisión del intérprete, en el sentido de tratarse de un procedimiento administrativo o bien de un procedimiento jurisdiccional, traerá aparejada distintas consecuencias.
La discusión que se ha presentado respecto a la naturaleza jurídica de la primera etapa del procedimiento de cobro de obligaciones tributarias tiene dos grandes vertientes.
La corriente dominante procura por la naturaleza jurisdiccional de la primera etapa del procedimiento de cobro de obligaciones tributarias y la corriente que aboga por la naturaleza administrativa de la primera etapa del procedimiento de cobro de obligaciones tributarias.
Las notificaciones en el proceso ejecutivo de cobro de obligaciones tributarias en dinero
El título V del libro III del Código Tributario referido al cobro de obligaciones tributarias en dinero regula cinco formas de notificaciones: a) notificación personal; b) notificación por cedula c) notificación por carta certificada d) notificación por correo electrónico e) notificación personal subsidiaria.
Esta última, la notificación personal subsidiaria, es por su aplicación la de mayor importancia en este procedimiento, aunque el código tributario la confunde con la notificación por cedula.
La discusión que se ha presentado respecto a la naturaleza jurídica de la primera etapa del procedimiento de cobro de obligaciones tributarias tiene dos grandes vertientes.
La regla general en materia de notificaciones la constituyen la notificación por carta certificada y la notificación al correo electrónico. Mediante estas formas se puede notificar cualquier resolución que no tenga asignada expresamente otra forma de notificación. Además y excepcionalmente, se puede notificar y requerir de pago mediante notificación por carta certificada.
Posiciones institucionales del servicio de tesorería: un laberinto para el contribuyente
La Tesorería General de la República ha sostenido ante los Tribunales Superiores de Justicia varias doctrinas y/o posiciones en diversas materias, todas las cuales -analizadas en su conjunto- resultan contradictorias entre ellas de manera que aparece un sesgo de arbitrariedad y abuso del servicio público cuya consecuencia es la vulneración de los derechos de los litigantes.
Tanto en materia de control de juricidad, efectos jurídicos de la inactividad, publicidad del proceso administrativo y notificación del requerimiento por impuesto territorial, el Servicio de Tesorería sostiene posiciones institucionales que afectan –entre otros- el derecho a defensa del contribuyente.
Presunción de domicilio en el procedimiento ejecutivo de cobro de obligaciones tributarias
La presunción de domicilio señalada en el artículo 13 del código tributario tiene una aplicabilidad restringida en el procedimiento de cobro de obligaciones tributarias. Tal presunción va en beneficio solo de aquellos casos en que la notificación y el requerimiento de pago son realizados por carta certificada, excluyéndose su aplicación para los casos en que la notificación y el requerimiento sean realizados por cedula. La presunción de domicilio constituye –en todo caso- un beneficio a favor del contribuyente frente al órgano público del cual no se puede aprovechar la administración del estado.
Por su parte, la Tesorería General de la República sostiene que la presunción de domicilio se aplica a todos los tipos de notificaciones, sin embargo el estudio del texto y de la historia de la ley obliga a concluir que aquello no es exacto.
Un tribunal especial: El tesorero/Juez/acreedor y el abogado del servicio de tesorerías
La ley concede al Tesorero/Juez Sustanciador y al Abogado del Servicio de Tesorerías facultades de naturaleza jurisdiccionales distribuyendo entre ambos distintas competencias para ser ejercidas en el proceso ejecutivo.
El Servicio de Tesorería ha sostenido que se trata de un tribunal especial de conformidad al artículo 5 del Código Orgánico de Tribunales y que en el ejercicio de su función jurisdiccional goza de independencia e imparcialidad.
La Corte Suprema –sin llamarlo “tribunal especial” – le ha reconocido al Servicio Publico el ejercicio de potestades jurisdiccionales llegando a señalar que las materias que ahí se ventilan están sometidas al procedimiento adecuado y otorga a las partes las máximas garantías a fin de hacer valer sus pretensiones y derechos.